Interpretazione di un contratto concluso fra la pubblica amministrazione cantonale e un'impresa edile
Anche se le parti qualificano il corrispettivo quale tassa di occupazione, la concessione remunerata di un immobile rientrante fra i beni patrimoniali dello Stato corrisponde a un contratto di locazione sottoposto alle usuali norme del Codice delle obbligazioni.
I beni patrimoniali dello Stato comprendono tutti i beni di cui l'Ente pubblico può disporre secondo le regole commerciali e che non servono direttamente all'adempimento di compiti di diritto pubblico.
Un terreno destinato alla lavorazione all'aperto di materiale inerte dell'edilizia e quale area di raccolta di rifiuti ingombranti non può essere tutelato sotto il profilo delle disdette abusive ai sensi degli artt. 271 e segg. CO, in quanto sullo stesso bene locato non sono previste costruzioni in forma di locali commerciali.
Pretura della Giurisdizione di Lugano Sezione 4 in re S. / F.B. SA del 3 giugno 2005
Estratto dai considerandi
In fatto e in diritto:
1.a) Il 4 novembre 1994 S. ha acquistato ai pubblici incanti i mappali X e Y RFP di C., poi censiti con nuovi numeri ed ora confluiti nei mappali Z, Z1 e Z2 RFD. La F.B. SA, qui istante, occupava sin dal momento dell'acquisto una parte della superficie del fondo di cui all'attuale particella Z RFD di C., in virtù di un contratto già sottoscritto con la precedente proprietaria (doc. 1, B, C), alfine di svolgervi la propria attività di deposito e lavorazione di materiale inerte per l'edilizia, nonché di trattazione di rifiuti ingombranti.
1.b) Il 4 dicembre 1995 le parti hanno sottoscritto una convenzione onde definire
i rapporti contrattuali per l'utilizzazione del fondo in questione fino alla fine
del 1998. In particolare al pto. 7 della convenzione le parti hanno stabilito che
a partire dal 1° dicembre 1995 e sino al
30 novembre 1998, S. concedeva alla F.B. SA l'occupazione dell'area di 10'000 mq
dietro pagamento di una tassa di occupazione di fr. 3.60 al mq all'anno, per complessivi
fr. 36'000.-- annui, pagabili in rate semestrali di fr. 18'000.-- cadauna. Al pto.
8 S. si è inoltre riservato la facoltà di disdire in ogni tempo il suddetto accordo
per motivi di interesse pubblico, con un preavviso di tre mesi e senza dover riconoscere
alcuna indennità (doc. 1).
2.a) Con scritto 1° settembre 2000 S. ha rilevato l'avvenuta scadenza della predetta convenzione e che a far tempo da tale termine la ditta istante ha comunque continuato ad occupare la superficie senza corrispondere alcunché (doc. 2). Dopo uno scambio di corrispondenza e alcuni incontri le parti si sono quindi accordate sulla continuazione dell'occupazione del fondo in questione sino al 30 giugno 2003, con l'impegno dell'istante a procedere ad una riduzione programmata e controllata delle superfici e delle quote onde poter riconsegnare il sedime libero e sistemato entro il 30 giugno 2003, salvo diverso accordo da definirsi entro il 31 dicembre 2002 (docc. 2, 3, 4, 5, 6, 7).
2.b) Con scritto 13 febbraio 2003 S. ha annotato che la F.B. SA non ha rispettato gli accordi, segnatamente il programma di "riduzione a zero" entro giugno 2003, la stessa occupando ancora 19'000 mq, nonché altre superfici già liberate in precedenza ed ha quindi richiesto lo sgombero del terreno e la relativa sistemazione entro il 30 giugno 2003 (doc. 8). Con scritto 4 agosto 2003 S., accertata l'occupazione di una superficie di 15'100 mq, ha di poi assegnato all'istante un ultimo termine scadente il 31 dicembre 2003, alfine di liberare e sistemare l'area in questione, osservando che un ulteriore prolungamento dell'occupazione sarebbe stata impossibile, ritenuta la necessità di utilizzare dette superfici per i cantieri della GVC (doc. 9).
2.c) Il 12 marzo 2004 ed il 2 giugno 2004 la qui istante ha provveduto a depositare
presso un notaio un primo importo di fr. 9'420.-- ed un secondo importo di fr. 8'880.--
per l'occupazione della superficie successiva al
31 dicembre 2003 e meglio per i primi due trimestri del 2004 (doc. P, S). A seguito
della comunicazione a cura del notaio dell'offerta di pagamento e del relativo deposito
delle predette somme (doc. Q, T), S. ha rimarcato che fra le parti a far tempo dal
1° gennaio 2004 non vi sarebbe più alcuna relazione contrattuale e che pertanto
l'occupazione del terreno da parte della F.B. SA sarebbe abusiva, richiedendo nel
contempo di sgomberare e riconsegnare le superfici (doc. R, U).
3. Il 7 ottobre 2003 la F.B. SA ha istato il competente Ufficio di conciliazione postulando di accertare la nullità della disdetta del 4 agosto 2003, siccome non notificata sul formulario ufficiale, e ritenuto che la motivazione addotta da S., segnatamente la necessità di disporre dell'area in questione per i cantieri di un progetto, non costituirebbe un motivo di interesse pubblico, trattandosi in realtà di un utilizzo ipotetico ed incerto dei mappali Z1 e Z RFD di C. (cfr. istanza 7 ottobre 2003 in Inc. UC).
Con decisione 28 maggio 2004 la predetta autorità ha respinto integralmente l'istanza rilevando che a prescindere dalla qualifica del rapporto contrattuale in questione, nella specie si dovrebbe in ogni caso concludere per l'inapplicabilità delle norme di cui agli artt. 266l e segg. CO, nonché delle norme di protezione di cui agli artt. 271 e segg. CO, sul sedime in questione non essendo presenti dei locali commerciali (doc. V).
4.a) Con istanza 6 luglio 2004 la F.B. SA ha postulato in questa sede che venga accertata in primis l'applicabilità delle norme di protezione dalle disdette in materia di locazione di locali d'abitazione e commerciali con conseguente accertamento, in via principale, della nullità della disdetta 4 agosto 2003. In via subordinata ha chiesto una protrazione della locazione limitatamente ad una superficie di 6'000 mq per un periodo di quattro anni a decorrere dal 1° gennaio 2004. A suo dire il mappale Z RFD di C. costituirebbe un bene patrimoniale di S., per il che concretamente dovrebbero applicarsi le regole del diritto civile. In particolare sarebbero applicabili le norme sulla protezione degli inquilini, trattandosi di un contratto di locazione di durata indeterminata relativo a locali commerciali. Determinante sarebbe infatti il tipo di sfruttamento degli spazi locati e non la caratteristica di locale in quanto tale. La disdetta 4 agosto 2003 sarebbe pertanto nulla, poiché non notificata tramite il formulario ufficiale. Anche una protrazione della locazione si giustificherebbe, tale disdetta avendo degli effetti gravosi per la ditta e per i suoi dipendenti. La domanda di protrazione inoltre sarebbe tempestiva anche nel caso in cui si volesse ammettere la durata determinata del contratto in questione.
4.b) In sede di discussione la parte convenuta ha chiesto l'integrale reiezione dell'istanza adducendo essenzialmente l'inapplicabilità delle norme di protezione invocate dalla controparte. A mente di S. la richiesta di accertamento della nullità della disdetta sarebbe irricevibile, il contratto già in essere fra le parti essendo di durata determinata. Pure la domanda di protrazione sarebbe irricevibile, poiché non presentata dinanzi all'Ufficio di conciliazione. La medesima sarebbe inoltre tardiva e priva di qualsiasi base legale, trattandosi di un contratto d'uso di un nudo terreno. Concretamente, da ultimo, l'interesse pubblico - peraltro già noto all'istante sin dal 2000 - sarebbe preminente, come accertato dal Tribunale di espropriazione, e dovrebbe in ogni caso prevalere rispetto ad un uso di natura personale ed a tempo determinato. Con la replica, la duplica ed in sede di dibattimento finale, le parti si sono di poi riconfermate nelle rispettive ed antitetiche allegazioni e domande con argomentazioni che, per quanto qui di rilievo, verranno semmai riprese nei considerandi che seguono.
5.a) A seconda della loro destinazione, i beni pubblici si suddividono in beni patrimoniali (o fiscali) in beni amministrativi e in beni d'uso comune. Riservato quanto disposto dall'art. 664 CC, spetta ai Cantoni (e ai Comuni) stabilire quali sono i beni patrimoniali, amministrativi e d'uso comune. Per stabilire a quale categoria un bene deve essere attribuito occorre quindi procedere ad una valutazione dell'insieme delle circostanze. Sono beni amministrativi di un ente pubblico tutti quelli che servono direttamente all'adempimento dei suoi compiti di diritto pubblico. I beni amministrativi non servono a S. secondo il valore capitale, bensì secondo il valore d'uso; si tratta di attivi non commerciabili. Sono patrimoniali, di contro, i beni che contribuiscono solo indirettamente all'adempimento di compiti pubblici, ossia per mezzo del loro valore capitale o per mezzo del loro reddito. I beni patrimoniali comprendono tutti i beni di cui l'ente pubblico può disporre secondo le regole commerciali, quali ad esempio i terreni rustici ed urbani, le foreste, i pascoli, le cave, ecc. Fanno inoltre parte di questi beni i fondi acquistati dall'ente pubblico a trattative private, alla stessa stregua di qualsiasi altro privato, senza scopo di interesse pubblico predeterminato. Tali beni soggiacciono, di principio, alle regole del diritto civile. I contratti d'acquisto, di vendita, di costituzione d'oneri, di locazione e d'affitto possono in particolare essere conclusi solo sulla base delle regole di diritto civile (Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale, N. 590 segg.).
5.b) Nel caso di specie deve valere che il terreno in questione è stato acquistato da S. ai pubblici incanti e che al momento dell'acquisto il medesimo era occupato dalla F.B. SA, in virtù di un contratto già in essere con la precedente proprietaria. Con la convenzione 4 dicembre 1995 le parti hanno di poi definito l'occupazione da parte della predetta ditta a far tempo dal 1° dicembre 1995 dietro pagamento di una tassa di occupazione (doc. 1). Ciò stante, avuto riguardo ai principi suesposti, si deve ritenere che il fondo in parola, al momento della conclusione della convenzione, appartenesse ai beni patrimoniali di S. Il fatto che con il nuovo progetto GCV tale terreno sia divenuto d'interesse pubblico, nulla muta riguardo al rapporto venuto in essere fra la qui istante e S.. A quel momento il terreno costituiva infatti un bene patrimoniale e come tale va considerato ai fini della risoluzione della presente vertenza, con la conseguenza che la convenzione in parola soggiace, a non averne dubbio, alle regole del diritto civile.
6.a) Quanto alla qualifica della relazione contrattuale in disamina non occorre disquisire a lungo per affermare che trattasi di un contratto di locazione, ciò che del resto nemmeno è stato contestato dalla parte convenuta stessa. Nella convenzione agli atti S. si è infatti obbligato a concedere in uso alla F.B. SA il terreno, e quest'ultima, dal canto suo, a pagargli un corrispettivo (art. 253 CO). Le fatture emesse da S. per l'occupazione del sedime indicano peraltro espressamente il periodo di locazione e la relativa pigione dovuta (plico doc. D e plico doc. E).
6.b) Sulla questione dell'applicabilità delle norme relative alla forma della disdetta per i locali commerciali, così come di quelle relative alla protezione dalle disdette, occorre dapprima verificare se concretamente trattasi di una locazione di locali commerciali. La dottrina e la giurisprudenza definiscono "locale" una costruzione interamente delimitata nel suo volume da pavimento, pareti e tetto rispettivamente un'unità chiusa sia verticalmente che orizzontalmente, ritenuto a titolo esemplificativo che non rientrano in questa definizione un terreno inedificato, un posto per l'attracco di battelli, un terreno utilizzato per l'esposizione di automobili o per il cambio d'olio di vetture, un parcheggio o un posto isolato in un garage, un giardino, un campeggio, un'area industriale, un campo da golf, uno stadio d'atletica o di calcio e una pista di pattinaggio all'aperto. Il Tribunale federale ha poi parzialmente attenuato il rigore dottrinale e giurisprudenziale riconoscendo il carattere di "locale commerciale" anche a "costruzioni atipiche", che non sono completamente chiuse sui lati, rispettivamente non presentano il carattere di durevolezza e di solidità con il suolo, quali ad esempio chioschi, baracche per la vendita di caldarroste e impianti di autolavaggio aperti su un lato (II CCA 23 aprile 2004 in re F/S e relative citazioni dottrinali e giurisprudenziali, in particolare DTF 124 III 108).
6.c) Nella specie il terreno in questione viene utilizzato per due attività distinte. Una prima area viene occupata per la lavorazione di materiale inerte dell'edilizia, mentre una seconda superficie viene utilizzata per la raccolta di rifiuti ingombranti. In nessuna delle aree occupate dall'istante risulta essere presente una costruzione delimitata nel suo volume da pavimento, pareti e tetto o un'unità chiusa, sia verticalmente che orizzontalmente. Il terreno dato in locazione costituisce infatti un fondo libero e non costruito (doc. 1 e planimetria allegata - area evidenziata in giallo). Ciò stante, avuto riguardo ai principi suesposti, si deve concludere per l'inesistenza di una locazione avente quale oggetto dei locali commerciali, il sedime in parola non costituendo in alcun modo un "locale". Del resto nemmeno è applicabile la giurisprudenza richiamata dall'istante, il fondo in questione non potendo assolutamente configurare una costruzione atipica, difettando il carattere di installazione tridimensionale. A nulla giova di poi che tale terreno venga utilizzato dalla ditta istante per lo svolgimento della propria attività e che a tale scopo su detto sedime siano installati un frantoio mobile e due vagli fissi, non potendo di certo bastare per ammettere l'esistenza di un locale commerciale.
Ne discende che le norme relative alla protezione dalle disdette in materia di locazione di locali d'abitazione e commerciali (art. 271 segg. CO), così come quelle relative alla forma della disdetta (art. 266l segg. CO) non possono trovare applicazione alcuna.
7.a) In merito alla convenzione 4 dicembre 1995 deve valere che le parti hanno stabilito
una durata determinata della locazione, segnatamente dal 1° dicembre 1995 al
30 novembre 1998 (doc. 1 - pto. 7). Successivamente, e meglio con gli scritti 16
ottobre 2000 (doc. 3),
29 novembre 2000 (doc. 5), 19 dicembre 2000 (doc. 6) e
9 gennaio 2001 (doc. 7), le stesse hanno concordato una proroga dell'occupazione
sino al 30 giugno 2003, salvo diverso accordo da definirsi entro il 31 dicembre
2002 sull'eventuale prolungamento dell'utilizzazione di 10'000 mq oltre la predetta
data.
Contrariamente a quanto sostenuto dall'istante, nella specie non è possibile ritenere che dopo il 30 novembre 1998, la locazione sia divenuta di durata indeterminata. E' ben vero che anche dopo tale scadenza e sino alla ricezione dello scritto 1° settembre 2000 (doc. 2) la F.B. SA ha continuato ad occupare il sedime senza alcuna reazione da parte di S..
Tuttavia occorre evidenziare che la qui istante non ha più versato alcunché a titolo di corrispettivo (doc. 2). Le pigioni per il periodo successivo al 30 novembre 1998 sono infatti state stabilite soltanto con gli scritti 16 ottobre 2000 (doc. 3) e 29 novembre 2000 (doc. 5), e meglio proprio in occasione della definizione della proroga dell'occupazione sino al 30 giugno 2003. Le medesime sono poi state versate nel corso del mese di dicembre 2000 (doc. 5, 6).
Con scritto 13 febbraio 2003 - non essendo intervenuto alcun ulteriore accordo circa l'eventuale prolungamento dell'occupazione di 10'000 mq - S. ha quindi ribadito e richiesto lo sgombero totale e la sistemazione del terreno per il 30 giugno 2003 (doc. 8).
Con lo scritto del 4 agosto 2003, infine, alla ditta qui istante è stato assegnato
un ultimo termine scadente il
31 dicembre 2003, onde liberare e riconsegnare il fondo (doc. 9). Ciò stante si
deve ritenere che la locazione è definitivamente venuta a scadenza il 31 dicembre
2003.
A titolo abbondanziale va osservato che quand'anche si volesse ritenere la locazione
siccome divenuta di durata indeterminata, non si potrebbe comunque giungere a diversa
soluzione, il pto. 8 della convenzione prevedendo espressamente la facoltà di disdire
la stessa in ogni tempo, per motivi d'interesse pubblico, con un preavviso di tre
mesi (doc. 1). Ciò che è peraltro avvenuto con il predetto scritto del 4 agosto
2003 (doc. 9), nell'ambito del quale S. ha altresì evidenziato la necessità di disporre
del fondo in questione per i cantieri della GVC. Per il resto, il Tribunale di espropriazione
nella sua decisione del
26 agosto 2004 ha ammesso l'esistenza dell'interesse pubblico, rimarcando che tale
interesse era già noto alla qui istante sin dal 2000 (cfr. decisione Tribunale di
espropriazione del 26 agosto 2004, pag. 40 (doc. 13).
7.b) Quanto alla domanda di protrazione è appena il caso di rilevare che non trovando applicazione le disposizioni di cui agli artt. 271 segg. CO al rapporto di locazione in questione, la stessa si rileva inammissibile.